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浅议检察机关对诉讼活动的法律监督
时间:2016-08-22  作者:郭军  新闻来源:  【字号: | |

摘要

  “社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”的提出,无疑对检察机关提出了更新、更高的标准和要求。检察机关作为国家的法律监督机关,承载着打击犯罪和保护人民的历史使命,是保证实现全面建设小康社会目标的重要法律屏障,如何让法律监督权的有效行使,对于保障法律的统一并正确实施、维护司法公正和保障社会经济发展社会政治稳定具有重要的作用。同时加强和完善检察机关对诉讼活动的法律监督,是中国司法制度改革选择的正确方向。

  关键字  检察机关 诉讼活动 法律监督 

 

 

一、检察机关对诉讼活动的法律监督的依据及局限性

1、检察机关对诉讼活动的法律监督的依据

  宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院组织法、检察官法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释构成了法律监督体系的法律基础。所谓诉讼监督是指检察机关按照法律规定对诉讼活动的法律监督,即对侦查机关的立案、侦查活动是否合法,对法院的判决、裁定是否正确,审判活动是否合法,以及刑罚执行活动和监管活动是否合法实行监督。

  我国检察机关是权力机关专门的法律监督机关,担负着保障宪法和法律完整和统一实施的职责。 对法律监督权能的范围众说纷纭。有的认为:“检察机关在刑事诉讼活动中,除“检察”权之外,还有部分司法权。而不能将与“检察”并列的司法职权,归属到检察职权,不能把这种法律上分工给检察机关的诉讼职能,完全理解为法律监督职能。”“检察机关的侦查、逮捕、起诉职权不是法律监督”。有的认为:“我国检察机关的检察职权可分为:检察法律监督权和检察执法权。”“我国检察机关的执法权,主要有:刑事立案侦查;批准、决定逮捕;提起刑事公诉;支持刑事公诉;刑事抗诉;民事、行政抗诉等执法权。”比较典型的是陈瑞华教授的观点:“让一个承担刑事追诉甚至刑事侦查职能的国家机构,去监督和保证国家法律的统一实施,并在其他国家机构违反法律时予以纠正,这的的确确带有一定的‘乌托邦’的意味,构成了一种制度上的神话。”然而,陈瑞华教授忽略了,中国检察机关已经不再是传统的诉讼机关,而是保障宪法和法律统一完整实施的法律监督机关,中国“检察院的性质是国家的法律监督机关,而不是单纯的公诉机关”。中国检察机关的法律监督,“既通过诉讼形式进行监督,也通过非诉讼形式进行监督”。 出现以上争议,究其原因,我们认为主要和立法上的疏漏有关。对于检察权的具体内容究竟为何却鲜有一个相对固定的说法,不同的著述主张各一。我们认为,“检察机关的法律监督权和各项具体检察职能的关系是普遍性和特殊性的关系,是目的和手段的关系”,检察权即法律监督权,这两个概念无论是从内涵还是外延上都应当是一致的,是从不同的角度概括检察机关的权能。检察机关的一切活动都可以视作行使法律监督职权的具体体现。

    2、检察机关对诉讼活动的局限性

    同时我们也应看到,检察机关的作用也是有限的。首先,从监督的对象、范围和方式上看,检察机关的法律监督是“有限的监督”而不是“一般监督”,法在作用于社会生活的范围、方式、效果以及实施等方面存在着一定的局限性,法的局限性决定了法律监督权的范围、作用也是有限的。另外,检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权。对诉讼过程中的违法情况提出监督意见,只是启动相应的法律程序,建议有关机关纠正违法,不具有终局性的实体处理的效力。诉讼中的违法情况是否得以纠正,最终还是要由其他机关决定。因此,对检察机关法律监督的定位要科学,对法律监督的作用要全面正确的认识,既不能夸大,也不能忽视和否定。 

二、我国检察机关对诉讼活动的法律监督工作主要面临的问题

  当前,有法不依、执法不严、执法违法等现象还大量存在,在诉讼监督方面表现为:立案监督权软弱无力,审查批捕监督权缺乏权威性,刑事审判监督权的有效性和严肃性得不到保证,民事、行政审判监督权没有保障,通知纠正权缺乏法律强制力等。检察机关作为法律监督的专门机关,在完善诉讼监督程序方面任重而道远。当前诉讼监督的难点的原因:

1、诉讼监督在立法上流于形式

  我国《刑事诉讼法》第137条明确规定,人民检察院审查案件的时候,除了必须查明犯罪事实、证据外,还应查明侦查活动是否合法。同时《刑事诉讼法》第169条规定,人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序,有权向人民法院提出纠正意见。第181条规定了对法院确有错误的判决、裁定,应当提出抗诉。通观《刑事诉讼法》对诉讼监督具体表现为原则性的规定,诉讼监督的条文却很少,缺乏详细的监督后具体实施措施,因此难体现其效力。

2、监督者与被监督者两者之间的“博弈”   

  在刑事、民事行政诉讼活动中,检察机关提出立案通知、纠正违法通知,但没有规定不按检察机关的通知去办时的法律后果,致使监督后补救或重做不到位。在监督中遇到许多实际困难无法解决,有时被监督者根本不予理睬,导致检察机关在实施诉讼监督时缺乏实质性作用。同时,监督的方式方法上还有许多不尽人意的地方,如诉讼监督的对象大多是司法工作人员,规避法律追究的意识很强,事后采集证据的工作十分艰难,诉讼监督表现为不具强制性,被监督对象可以爱理不理,甚至故意刁难。

3、诉讼监督在现实面前的困境

  社会观念跟不上民主与法制发展的潮流,而习惯和热衷于讲法外之言、用法外之权、办法外之事、行法外之情。同时检察干警中的工作观念也还存在一些滞后现象。在目前监督较多的是职务犯罪及一般刑事犯罪和刑事诉讼活动,而对民事(经济)诉讼和行政诉讼的监督远远不够。法律监督中具有法律强制力的法律监督手段不够。除决定逮捕权、决定起诉权、职务犯罪侦查权外,其它基本属于建议权。没有充分强制力的保障,在一些方面(如纠正违法)难以取得监督实效。有鉴于此,检察机关确立正确、全面、进步的法律监督观念十分必要也十分重要。

三、检察机关对诉讼活动的法律监督的工作职权范围和意义

1、检察机关对诉讼活动的法律监督的工作职权范围

  宪法规定了检察机关作为法律监督机关的性质,法律监督权能的具体内容来源于检察院组织法、诉讼法等法律对检察机关具体职权的规定。因此,我们认为,根据现行的法律规定,目前我国的法律监督体系主要包括:刑事案件侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权、立案监督和侦查监督权、刑事审判监督权、对刑事判决、裁定的执行和监管机关的活动是否合法的监督权、民事审判监督权和行政诉讼监督权。以上检察职权可以概括为以下四方面:一是对职务犯罪的侦查权;二是批准和决定逮捕权;三是公诉权;四是诉讼(包括刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼)监督权。这四项职权的行使构成了检察机关的法律监督。法律监督不仅是这四项职权的宏观指导的支撑点,而且是这四项职权的落脚点。从实证的方法看,这个定位是符合我国国情的,也是可行的。至于在司法体制改革的趋势下,法律监督的范围如何调整和完善,如何配置法律监督各项权能,则是我们从应然法的角度考虑的问题,

2、检察机关对诉讼活动的法律监督的意义

  检察机关的法律监督在国家和社会生活中发挥着重要作用,主要表现在三个方面:一是检察机关通过履行公诉等职能,依法追究犯罪人的刑事责任,维护经济安全和社会稳定。二是检察机关通过行使职务犯罪侦查、公诉等职能,对国家机关和国家工作人员遵守法律的情况进行监督,追究贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等犯罪行为,保证国家机关和国家工作人员权力的正确行使。三是检察机关通过履行诉讼监督职能,促使诉讼中的违法情况得以纠正,有利于保障社会公平和正义的实现。检察机关的法律监督是社会主义监督体系中不可缺少的重要一环。那种以检察机关法律监督活动中存在的问题否定检察机关法律监督作用的观点是片面的,不科学的。

四、完善检察机关对诉讼活动的法律监督的建议

1、立法上完善诉讼监督程序

  立法要肯定检察机关是专门的诉讼监督者的机关的同时,应该对出台相关解释,以明确被监督主体在监督过程中的出现的违法等行为的法律后果及相关措施。赋予检察机关对被监督主体的绝对权威性以及检察机关必要的实体处分权,以法律的形式明确诉讼监督的后果的强制性。

2、被监督单位和个人责任并重

  目前诉讼监督的主要方式仍然是对单位整体的监督,而不是对个人行为监督,即使某个执法人员个人因徇私舞弊被检察机关立案侦查,但其在诉讼过程中的违法行为仍然没有得到有效的遏制。只有将诉讼监督的主体既锁定在被监督单位的同时,追究其执法者个人,才不至出现责任追究不到位的情形,从而起到威慑执法个人和被监督单位的作用。试想公安侦查人员因侦查活动不合法,其个人因此受到责任追究,其他侦查人员就会受到威慑作用的影响而不敢继续违法了,如果是仅对其单位提出纠正违法的意见,该单位接受或者不接受对个人而言都没有太多的影响,可听可不听,无妨其自身利益,因而监督的效果极差。因此,在开展诉讼监督中,我们应该采取被监督单位和个人责任并重的原则,这样才能更有效的发挥监督的威力,取得实实在在的监督效果。

3、加强法律监督队伍的建设

  法律能否得到正确实施,关键在于执法者。如果没有一批高素质的检察干警,没有一支诉讼监督意识强的检察队伍,就不能适应检察事业发展的需要,更不能担负起宪法和法律赋予检察机关的历史重任。人民检察院对刑事诉讼实行法律监督同时,也必须严格依照法律规定的范围和程序进行,法律监督本身必须具有合法性,这就要求监督者本身要具有较高的素质。因此,切实提高检察干警素质,才能强化诉讼监督意识,提高对诉讼监督重要性的认识,增强责任心,依法履行好监督职责。

 4、探索完善诉讼监督的重点

  在刑事诉讼中,一是要加强对应当立案而不立案的监督,探索完善对不应当立案而立案的监督机制;二是要加大对侦查活动中刑讯逼供、暴力取证等违法行为的查处力度,健全排除非法证据制度,探索对侦查机关采取的强制性侦查措施及强制措施的监督机制;三是要加强对审判程序违法的监督,加大对死刑立即执行改判缓期二年执行案件、二审不开庭审理后改变一审判决案件审判监督薄弱环节的监督力度,加大对不服人民法院生效裁判申诉案件的办理力度,完善检察机关办理刑事申诉案件的程序和机制,完善对死刑案件审判活动的监督机制;四是建立健全预防和纠正超期羁押的长效工作机制,完善对刑罚执行活动的监督制度,建立刑罚执行同步监督机制等。 

  在民事审判和行政诉讼中,一是要完善民事、行政抗诉案件的申诉审查机制,依法保障当事人的申诉权利;二是要加大抗诉工作力度。重点做好对涉农维权、弱势群体保护、劳动争议、保险纠纷、补贴救助等涉及民生的确有错误案件的审查抗诉工作;三是要加强对行政诉讼的监督;四是要加强对人民法院再审活动的监督;五是要研究检察机关对民事执行工作实施法律监督的范围和程序等。 

五、强化检察机关对诉讼活动的法律监督和自身执法办案活动的监督的措施

1、强化检察机关对诉讼活动的法律监督的措施

  加强诉讼监督工作要落到实处,需要从多个方面完善监督机制,强化监督措施,主要有以下几个方面:一是拓宽诉讼监督案件的来源和渠道;二是进一步健全上下一体、分工合理、权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的诉讼监督体制,发挥诉讼监督的整体效能;三是完善与侦查、审判、刑罚执行机关的沟通协调机制,研究建立有关机关对人民检察院监督意见的反馈机制,解决实践中的突出问题;四是根据诉讼活动的实际需要,综合运用多种监督手段;五是针对人民群众反映强烈的执法不严、司法不公问题,适时开展专项监督活动,争取每年解决几个重点问题;六是坚持把大案要案作为查办职务犯罪工作的重点,加大依法查办执法不严、司法不公、违法办案背后的职务犯罪的力度。此外,还要完善诉讼监督考评机制和激励机制等与之配套的工作机制。 

2、强化检察机关对自身执法活动的监督的措施

  在加强对诉讼活动的法律监督的同时,对自身的监督首先要加强,一是完善自侦案件线索管理制度,坚决防止压线索不查、利用线索谋私等问题。二是切实加强对检察机关自侦案件立案活动的监督。三是进一步规范自侦案件办案程序。继续推进执法规范化建设,全面整合、优化办案工作流程和办案规范。四是完善省级以下人民检察院办理职务犯罪案件的备案、批准制度。省级以下(不含省级)人民检察院办理职务犯罪案件决定立案的,报上一级人民检察院备案,拟决定撤销案件、不起诉的,报上一级人民检察院批准,进一步规范备案、批准的程序。五是改革完善检察机关办理职务犯罪案件的审查逮捕程序。省级以下(不含省级)人民检察院办理职务犯罪案件需要逮捕犯罪嫌疑人的,由上一级人民检察院审查批准。这项改革已经着手实施,并取得了较好的效果。六是自觉接受侦查、审判等机关的制约。对侦查机关申请复议、复核以及人民法院驳回抗诉等案件定期复查,促进法律监督工作水平不断提高。七是自觉接受人民监督员的监督。办理职务犯罪案件,按照规定的程序和范围接受人民监督员的监督。进一步完善和规范人民监督员的产生方式、职责权限、组织形式和监督程序,推动人民监督员制度的规范化、法律化。八是继续完善检务公开制度。进一步明确向公众和当事人公开的诉讼监督工作事项,增强诉讼监督工作的透明度,保障人民群众对诉讼监督工作的知情权、参与权和监督权,提高执法的公信力。九是完善检察人员违纪违法行为惩处和预防机制。强化上级人民检察院对下级人民检察院查办职务犯罪工作的监督,健全和切实落实检察人员执法过错责任追究制度,严明办案纪律,加强执法监察、检务督察和巡视工作,严格追究执法过错责任,严防办案安全事故发生。 

参考文献

  【1】向显松:《检察机关法律监督职能的定位》,载于《法学杂志》 第2001-5期 第 51页。

  【2】周其华:《检察法律监督几个问题的研究》,载于《法学杂志》第2001-4期 第 23 页

  【3】陈瑞华:《问题与主义之间》,中国人民大学出版社2000年版,第32页。

  【4】李士英:《当代中国的检察制度》,中国社会科学出版社1988年版,第557页。

  【5】王桂五:《中华人民共和国检察制度研究》,法律出版社1991年版,第256页。

  【6】张文显:《法理学》,高等教育出版社,2003年版,第357页。

 

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